振興東北離不開“有為政府有力政策”

　　4月20日，C919大型客機102架機停放在中國商飛公司上海飛機制造有限公司總裝車間內。其中，遼寧多家企業參與了大型客機項目研制和生產，形成了產業鏈、價值鏈、創新鏈。 

　　圖① 8月15日，飛機在黑龍江省黑河市五大連池農場為大田作物噴施營養液。 

　　圖② 8月7日，游客在遼寧大連市付家莊海濱浴場暢游。 

　　圖③ 吉林長春市騰飛大路附近一處商品車停車場內停滿車輛（7月26日攝）。 

　　               圖④振興東北重點企業沈陽海克機床有限公司搖臂鉆裝配現場（2017年工程研究中心投入研發設計龍門式數控加工中心）

       討論東北振興問題，既不能離開產業發展談改革，也不能離開改革談發展；既不能只談發揮市場的作用，也不能只談依靠政府的力量。只有產業發展與體制改革并重，“有效市場”與“有為政府”同時發力，才是有效良方。

　　最近一段時間以來，北京大學新結構經濟學研究中心主任林毅夫團隊開出的“吉林藥 方”所引發的討論持續發酵。近日，面對諸多質疑和批評，林毅夫團隊發表3萬多字的文章予以一一回應。

　　“吉林藥 方”的討論，有不少有價值、有觀點的信息。不過，其中有些觀點對東北振興中市場和政府“兩只手”的作用認識欠妥，個別學者甚至認為“產業政策無用”“振興東北只要一私就靈、一放就成”。這些觀點不符合國情，也不可能成為解決東北問題的藥 方。這些爭論，從表面看是新結構經濟學與新古典經濟學之爭，而其實質卻是在經濟社會發展中，要不要政府調控，以及在多大程度上發揮政府作用之爭。

　　目前，東北面臨的困難和問題，歸根結底仍然是體制機制問題，是產業結構、經濟結構問題。討論東北振興問題，既不能離開產業發展談改革，也不能離開改革談發展；既不能只談發揮市場的作用，也不能只談依靠政府的力量。只有產業發展與體制改革并重，“有效市場”與“有為政府”同時發力，才是正道。

　　東北振興成就有目共睹

　　東北地區是新中國工業的搖籃和重要的農業基地，是全國經濟的重要增長極。推動東北經濟向好發展，實現新一輪振興事關全國經濟發展和轉型升級大局，事關區域協調發展全局。

　　近年來，東北經濟面臨較大下行壓力，引發了許多關注和思考。個別學者將這一局面歸咎于扶持政策過多過濫，認為政府“與其扶持，不如放手”。

　　事實上，進入21世紀以來，東北經濟發展進入了“黃金十年”。2003年至2012年的10年間，東北三省經濟年均增速比全國平均增速足足高出2個百分點。這些成就的取得，與國家陸續出 臺多份支持東北振興政策措施帶來的紅利密不可分。

　　近年來，東北三省的經濟增長乏力：2013年以來，東北三省經濟增速大幅回落，但并不能因此否定此前的扶持政策。

　　林毅夫團隊指出，東北經濟困境在經濟基礎上緣于“產業缺位”，在上層建筑方面是“體制固化”的束縛所致，“產業缺位”不僅直接造成東北經濟的脆弱，而且也是“體制固化”形成的根本原因。

　　在林毅夫團隊看來，東北經濟增長下滑的背后是產業結構問題。相對全國而言，包括吉林省在內的東北地區，經濟增速大幅下滑主要表現在第二產業尤其是工業上。

　　林毅夫團隊指出，除了2016年吉林省比全國高0.2個百分點之外，東北三省在2014年之后經濟增速全部低于全國。2014年至2016年間，第二產業經濟增長全國分別為7.3%、6.0%、6.1%；遼寧省分別為5.2%、-0.3%、-7.9%，吉林省分別為6.6%、5.2%、6.1%，黑龍江省分別為2.8%、1.4%、2.5%。更進一步看，東北三省的工業增長大幅下滑又主要表現在重工業上。

　　輕重工業結構失衡誘發了就業、出口、民營企業以及營商環境等體制機制問題。例如，就業崗位少，勞動力流失嚴重；出口嚴重不足，出口拉動增長的馬車失速；產業集群中的企業數目稀薄，很多產業還是國企尤其是央企“一柱擎天”在唱“二人轉”，體制機制扭曲嚴重，難以激活民營經濟的活力，導致營商環境不良。

　　正因如此，林毅夫團隊提出，必須破 解“有工業、無就業”的難題，同時提升出口對增長的拉動能力，加快培育民營企業，大力發展符合潛在比較優勢的產業，才能釜底抽薪地消除各種扭曲，解決輕重工業結構失衡及其誘發的體制機制問題。這一發展思路，與國家推動新一輪東北振興的思路是契合的。

　　產業發展與深化改革并重

　　當前，東北振興正處于爬坡過坎、滾石上山的關鍵時期和可以大有作為的重要戰略機遇期。《東北振興“十三五”規劃》明確提出，東北必須充分利用各種有利條件，大力培育經濟發展新動能、拓展新空間、厚植新優勢。

　　如何培育新動能、厚植新優勢？林毅夫團隊的思路，就是要從吉林省整體的發展階段，自然資源、勞動力供給、歷史遺留下來的人力資本和物質資本的積累等稟賦結構所決定的潛在比較優勢出發。

　　“吉林省需要以最具競爭力的產業集群來統領經濟結構轉型升級，充分挖掘經濟增長潛力。”林毅夫團隊建議，依據吉林省的整體情況、所處的發展階段以及稟賦結構的維度和層次所決定的比較優勢，吉林省現階段以及未來一段時期可以疊加出五大萬億量級、具有競爭優勢的產業集群譜系：大農業、大健康、現代輕紡、現代裝備以及以新能源、新材料、新一代信息技術為核心的融合型產業集群。

　　可以說，這五大萬億量級產業集群的構想，為吉林省未來的經濟增長潛力描繪了宏偉藍圖。不過，這劑“藥 方”引來了不少評論，部分批評者認為東北不該發展現代輕紡工業。

　　要不要發展現代輕紡，或許是見仁見智的問題。不過，在諸多質疑聲中，有關“吉林藥 ”只談發展，不談改革的批評顯然站不住腳。林毅夫團隊在提出產業集群構想的同時，并沒有忽視改革的重要性，而是提出了“必須以產業結構調整為抓手切實推進體制機制改革”。

　　具體而言，就是要以打造五大產業集群的企業培育平臺為抓手，推進國企與“放管服”改革；以打造五大產業集群的招商引資平臺為抓手，以園區為突破口推進營商環境改革；以打造五大產業集群的產業引導基金平臺為抓手，推進財政金融體制改革；以打造五大產業集群的要素聚集與雙創平臺為抓手，推進要素市場改革；以打造五大產業集群的宣傳推廣跨區域合作平臺為抓手，推進深化跨區域合作體制改革。

　　“盡管符合吉林省的潛在比較優勢的產業集群比違背比較優勢的產業集群更容易落地，但是還是需要各級政府積極有為，幫助市場主體克服瓶頸限制。”林毅夫團隊還指出，不同細分產業之間由于特征類型以及約束條件的不同，所要推進的因勢利導措施和改革領域與方式方法也不同，泛泛而談的改革，或以為只要進行體制機制改革，新的產業集群就會自發涌現的想法難以切實有效。

　　有為政府有效市場并舉

　　在“吉林藥 方”的討論中，有些觀點對市場和政府“兩只手”如何發力的認識存在明顯誤區。

　　一些觀點雖然看到了東北經濟存在“產業空心化”和創新動力不足等問題，但在方法論上簡單地把東北問題歸結為體制機制問題，甚至錯誤地認為，激發經濟行為主體的積極性，關鍵在于政策不要扶持，“只要放手，東北自會前行”。

　　這種所謂的“市場萬能論”，在東北振興中其實很難奏效，而且已被歷史證明是錯誤的。對此，林毅夫團隊反駁指出，經濟發展的本質是技術不斷創新、產業不斷升級，以及決定交易費用的硬的基礎設施和軟的制度環境不斷完善的結構變遷的過程，在此過程中需要“有效市場”與“有為政府”兩只手同時硬，包括吉林在內的東北地區也不例外。

　　在林毅夫看來，如果一個經濟體現有的產業符合比較優勢，在軟硬基礎設施合適的情況下，會有最大競爭優勢，會創造最大的剩余和資本的積累。但是，如果軟硬基礎設施還不完善，交易成本太高，無法成為競爭優勢，政府就應該在外部性補償和軟硬基礎設施的完善上發揮積極有為的因勢利導的作用，使具有“潛在比較優勢”的產業變為新的具有“競爭優勢”的產業。

　　以發展輕工業為例，輕工業要成為吉林在國內國際市場的競爭優勢，必須根據產業發展的需要解決基礎設施、電力供應、技術培訓、融資和上下游供應鏈的瓶頸問題，以形成具有競爭優勢的產業集群，而這里牽涉許多需要政府協調企業或是政府直接提供才能解決的問題。

　　事實上，遼寧省已經有不少地方一方面通過對失去比較優勢產業的過渡性保護補貼以維持穩定，一方面因勢利導發展符合潛在比較優勢的新產業取得經濟的蓬勃發展，并為徹底解決失掉比較優勢產業的問題創造了條件。

　　例如，遼寧省沈陽經濟技術開發區依靠產業投資回報率高以及軟硬基礎設施條件的改善，著力打破人們“投資不過山海關”的刻板印象。2016年，沈陽市實際引進外省資金930.9億元，同比增長12.1%。

　　當然，主張政府的積極作為，并非就是鼓勵“亂作為”，更不是搞計劃經濟。林毅夫團隊針對相關質疑和批評指出，新結構經濟學的基本主張是“有效市場”和“有為政府”的有機結合，主張的產業政策是政府發揮因勢利導的作用，來幫助進入具有潛在比較優勢產業的企業家解決自身解決不了的硬的基礎設施和軟的制度安排的完善，反對需要政府扭曲市場、提供保護補貼來扶持違反比較優勢的目標產業的做法。